索 引 号: 000014349/2019-00534 分  类: 综合 ; 政策法规
发布机构: 开发区 发文日期: 2019年09月02日 00:00
名  称: 中华人民共和国环境保护法解读
文  号:

第二十条 国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。

前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。

条文主旨

本条是关于区域联防联控的规定。

条文解读

一、实行区域联防联控的探索

据有关部门介绍,随着环境污染的区域化特点愈发显现,国家很多年前已开始探索区域联防联控机制。2001年,国家在太湖流域确立了由原国家环境保护总局牵头,流域内地方环境保护部门为主,各相关单位配合的污染防治领导小组联席会议机制。2002年以后,环保部门开始在各个流域推广实行,目前已经在松花江流域、辽河流域、海河流域等重点流域开始实施,这是目前较好的一种流域污染防治协调机制。

2009年4月,国务院办公厅转发了环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部等部门制订的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》分清了流域上下游的责任,调动了地方治污的积极性,促使地方结合本地实际,有针对性地采取防治水污染的对策和措施,形成齐抓共管的治污局面,促进地方政府组织各有关部门,加强配合,联合治污,解决水环境保护中的热点、难点问题。

国务院于2010年5月11日发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》,明确要求建立大气污染区域联防联控机制,形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系,确保酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少,区域空气质量大幅改善。切实发挥国家各区域环境督查派出机构职能,加强对区域和重点城市大气污染防治工作的监督检查和考核,定期开展重点行业、企业大气污染专项检查,组织查处重大大气环境污染案件,协调处理跨省区域重大污染纠纷,打击行政区边界大气污染违法行为。

2011年9月国务院公布《太湖流域管理条例》,该条例规定太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,建立健全太湖流域管理协调机制,统筹协调太湖流域管理中的重大事项。

2012年4月国务院批复了《重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》,该规划明确规定:加强组织领导,落实政府责任,国务院各部门要按照职能分工,加强协调配合,探索流域省际环境保护合作框架,建立定期会商制度和协作机制,形成治污合力。

从实践来看,这些规定和探索取得了很好的效果,为在法律中规定、完善区域联防联控制度奠定了坚实的实践基础。

二、在法律中健全区域联防联控制度的必要性

环保部在环境保护法修改中提出,目前,区域污染日益突出,仅从行政区划角度考虑单个地区或者某段流域的污染防治措施,仅靠单个地区或者某段流域的“各自为战”已难以解决污染问题,加强跨行政区污染防治协调,亟待建立和完善区域联防联控制度,并在法律层面予以固定。以区域性大气污染为例分析其产生的原因,凸显出区域联防联控制度的必要性:一是大部分地区产业结构和工业结构仍相对落后,工业高强度开发及城市膨胀,不仅使大气环境容纳污染物的能力减弱,同时也使排放源结构发生重大改变。排放源从相对集中于城区向分布于城区外转移,从而使区域内污染排放连绵成片。二是城市间大气污染物传输叠加导致大气复合污染特征显现,空气污染的程度进一步加重。从污染分布态势上来看,在京津冀、长三角、珠三角、辽中、中原,川渝等城市群,均出现了一定范围内污染物连绵成片的区域污染态势,其中以京津葵、长三角、珠三角地区最为严重。三是由于高密集度、高负荷城市间干线交通网络形成,交通源排放成为城市群区域大气污染重要来源。同时,与发达国家和地区相比,我国区域联防联控方面还存在以下问题:一是政策措施仍然侧重于对传统大气污染物的防控,对臭氧、灰霾等新型污染问题的规定滞后,对导致酸雨污染的氮氧化物、灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。二是立法没有把区域联防联控上升到保证环境安全的高度,造成制度建设缺乏系统性和全局性。

三、重点区域、流域的联合防治协调机制和其他区域联合防治协调机制

本条第1款规定了重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,并明确在这些区域实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。重点区域、流域由国务院、国务院环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门,根据实际情况确定。以大气为例,根据国务院批准的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,大气污染防治的重点区域有京津冀、长三角、珠三角区域与山东城市群;辽宁中部、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸城市群;山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群。当然,这些区域的防控重点和防控任务有所不同,具体的协调机制内容可以有所区别,不应“一刀切”。对于在省内的重点区域,省政府根据需要,也可以组织建立相应机制,调动有关下级政府联合防治。需要说明的是,本条特别作出“实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的规定,具有很强的针对性。如目前在京津冀地区,北京、天津、河北三地使用的机动车油品标准并不一样,使用低油品地区产生的污染物,一定程度上降低了使用高油品地区改善环境质量的有效性。

本条第2款规定,重点区域、流域以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。与修改之前相比,主要是强调了上级政府协调解决的重要性。在修改过程中,不少意见提出,区域协商在实践中是非常困难的,出于地方经济发展等各方面的考虑,单靠平级的有关政府进行协商很难达成共识,尤其需要上级政府介入,进行指导和协调。

 

第二十四条  县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门,有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况,提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。

条文主旨

本条是对现场检查制度的规定。

条文解读

一、现场检查制度及其特点

现场检查权是行政机关进行日常监管活动,实现行政目的的一项具有基础性、普遍性的权力。在环境执法中,现场检查可以督促排污企业事业单位和其他生产经营者依照有关环境保护法律规定,采取措施积极防治污染;促使排污企业事业单位和其他生产经营者加强管理,减少污染物的排放,消除污染事故隐患,及时发现和处理环境保护问题;提高排污企业事业单位和其他生产经营者的环境保护意识和环境法制观念,自觉履行环境保护义务。本条规定的现场检查包括:(1)现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等;(2)现场监督检查自然保护区、畜禽养殖污染防治等生态和农村环境保护法律法规执行情况。在检查过程中,执法人员可以勘察、采样、监测、拍照,录音、录像、制作笔录;可以查阅、复制相关资料;可以约见。询问有关人员,要求说明相关事项,提供相关材料。这一制度具有以下几个特点:(1)执法主体只能由负有环境保护监督管理职

责的行政部门或者经环境保护主管部门委托的环境监察机构执行;(2)具有强制性,不需要被检查单位的同意;(3)执法主体只能对管辖范围内的排污企业事业单位和其他生产经营者进行检查,不能检查管辖范围外的,也不能检查与污染物排放无关的单位和个人;(4)现场检查有一定的随机性,有关执法主体可以随时进行检查;(5)现场检查的范围和内容应当于法有据,不能任意检查。

二、现场检查的主体

1.县级以上人民政府环境保护主管部门。包括:环保部,省级人民政府环保厅、局,设区的市级的人民政府环保局,县级人民政府环保局等。当然,有些地方在探索大部制改革中,将环保监管与其他一些近似职能组合,成立了新的行政机关,如深圳市的环境保护主管部门是人居环境委员会等。尽管名称有所不同,只要其承担的主要职责是环境保护监督管理即可。

2.环境保护主管部门委托的环境监察机构。在实际工作中,有些基层环境保护主管部门在编人数比较少,无法对所辖范围内的环境污染和生态破坏情况全面有效监管,因此便委托给其环境监察机构。实践中,各级环境监察机构有的称为环境监察局,有的根据级别不同称为环境监察总队、环境监察支队、环境监察大队、环境监察中队或者环境监察所。在法律修改过程中,环保部门建议将环境监察机构的法律地位予以明确,便于其“名正言顺”的执法,立法机关采纳了这个意见。我国目前还没有制定专门的行政程序法,法律没有对行政委托作出专门规定,但行政法学理论认为,一个完备的行政委托需要包含如下内容:一是有法律、法规、规章等的授权;二是委托机关以书面形式与被委托主体签订委托协议,明确委托的依据以及具体委托的事项、范围、期限、双方的权利义务等内容,以及在何种情况下,委托机关可以收回委托;三是委托机关和被委托主体都应当将委托的依据、事项、权限、期限等内容向社会公示,为社会广泛知晓,产生公信力和公定力。当然,有些地方已经有行政程序立法的,应当按照这些规定实施。如《湖南省行政程序规定》第21条、第22条规定:委托行政机关与受委托的组织之间应当签订书面委托协议,并报同级人民政府法制部门备案;委托协议应当载明委托事项、期限、双方权利和义务、法律责任等;委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会公布;受委托的组织应当自行完成受委托的事项,不得将受委托事项再委托给其他组织或者个人。

3.其他负有环境保护监督管理职责的部门。主要是指依照其他法律法规履行监督管理职责的各级公安、交通、铁道、渔业、林业、国土等部门。这些部门也可以依法对管辖范围内的企业、事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

三、现场检查部门的义务

行政部门和机构检查过程中,实施的行为具有强制性,被检查单位不得拒绝。但检查部门也负有一定义务:(1)只能依照法律法规的规定,对管辖范围内的排污者进行现场检查。对超出管辖范围的排污者,不能进行检查;与污染物排放无关的单位和个人,也不得进行检查。(2)检查部门有义务为被检查单位保守商业秘密。所谓商业秘密,根据反不正当竞争法的规定,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据这一规定,构成商业秘密的条件是:一是必须不为公众所知悉的信息,即该信息是不能从公开渠道直接获取的。二是为技术信息和经营信息,包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等信息。三是能为权利人带来经济利益、具有实用性,具体是指该信息具有确定的可应用性,能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势。四是权利人对这些信息采取了保密措施,包括订立保密协议,建立保密制度及采取其他合理的保密措施。